Revista nº 152. Legitimación de un Sindicato para interponer recurso Contencioso-administrativo contra una Disposición General

El proceso contencioso-administrativo es el cauce procesal legalmente establecido para el conocimiento y decisión sobre el control de la legalidad de la actividad administrativa, tanto se manifieste por medio de un acto administrativo, dictado por órgano competente y producido en un procedimiento legal, como en una disposición general.

Cuando se trata de un acto administrativo, por su propia naturaleza intrínseca, siempre tiene un destinatario determinado, una persona física o jurídica que al resultar afectada o perjudicada por el contenido de dicho acto, reaccionará procesalmente y, una vez agotada la vía administrativa, en caso de ser desestimatoria, acudirá ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa. En este caso no existe problema alguno a efectos de determinar la legitimación activa.

En el ámbito tributario la inmensa mayoría de los recursos contenciosos-administrativos se interponen por personas físicas o jurídicas, identificados y legitimadas por ser destinatarias de un determinado acto administrativo.

Pero también puede ocurrir que un sindicato interponga recurso, no contra un acto determinado, sino contra una disposición general o reglamento.

El artículo 19.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, dispone lo siguiente:

“Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso- administrativo:

a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.

Pero cuando se trata de la impugnación de disposiciones generales, la cuestión de legitimación de la parte recurrente puede complicarse, como veremos a continuación, por cuanto el destinatario es general, amplio y difuso, es decir, desconocido en principio.

El artículo 25 de la misma Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa dispone lo siguiente sobre este aspecto:

El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

De este modo se configura una dualidad de objeto en el recurso contencioso-administrativo, según se trate de un acto singular o de una disposición general que tiene como destinatario, como se ha indicado anteriormente una pluralidad de interesados.

Cuando el recurso no lo interpone el destinatario del acto administrativo, sino quien por sus estatutos ostenta la representación de otras personas, aparecerá la cuestión siempre conflictiva de determinar si tiene o la representación adecuada, o mejor dicho, si tiene legitimación para recurrir.

En nuestro derechos pueden recurrir, según determina el artículo 19.1.b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-admnistrativa.

Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el art. 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos.

Es en este último caso cuando quien pretende impugnar una disposición general debe acreditar, se podría decir, un especial interés, que le cualifique para ser parte del proceso y ostentar legitimación activa. No aparece un interés particular, determinado y bien definido como cuando se impugna un acto administrativo por su destinatario, sino que en este caso, conviene recordarlo una vez más, es una disposición general que afecta a un número indeterminado de interesados.

De entre todos los múltiples supuestos que aparecen en la vida práctica procesal, destaca por su conflictividad el sindicato. Cuando el sindicato impugna una Ordenanza Fiscal, o cualquier otra disposición general, es decir, un reglamento, se plantea la cuestión de determinar si está o no legitimado en función de los intereses que siempre alude tutelar.

En estos casos, no siempre es fácil acreditar el interés que tiene un sindicato para interponer un recurso contencioso-administrativo contra una disposición general, por cuanto el artículo 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, permite lo siguiente:

1. Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho.

2. La falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior.

Por eso cuando se alega la causa de inadmisibilidad del sindicato para recurrir un reglamento fiscal, es procesalmente muy difícil acreditar la legitimación activa, porque no existe imposibilidad procesal para que el la persona física o jurídica afectada por la aplicación de dicho reglamento, interponga el correspondiente recurso en vía administrativa y posterior jurisdiccional, si le interesa.

Para la impugnación de disposiciones generales que afectan a intereses profesionales, la jurisprudencia reconoce legitimación a los profesionales y a las entidades asociativas cuya finalidad estatutaria sea atender y promover tales intereses.

Se exige siempre y de forma terminante, que tengan carácter de afectados, en el sentido de que su ejercicio profesional resulte afectado por el reglamento impugnado.

Cuando se impugna la totalidad o varios preceptos de un reglamento, la legitimación debe entenderse restringida a la impugnación de aquellos preceptos de la disposición general que afecten directamente al profesional recurrente o a los intereses profesionales representados por la asociación que ejercita la acción (v. gr., sentencia citada, de 12 de marzo de 2001 )”.

Si se plantea la falta de legitimación, como causa de inadmisibilidad de del recurso, el órgano jurisdiccional, con carácter previo a cualquier otra consideración,.debe resolver acerca de la posible causa de falta de legitimación del sindicato recurrente para impugnar una disposición general.

Es doctrina mantenida por el Tribunal Supremo, como la sentencia de 19 de noviembre de 2008, recurso 1503/2006 , donde se dijo lo siguiente:

De nuevo se plantea ahora en casación esa pretendida inadmisión del recurso. Esta Sala y Sección en varias ocasiones ha tenido oportunidad de enfrentarse a esta cuestión de la legitimación activa de los Sindicatos para recurrir disposiciones generales o actos administrativos, y partiendo de una Jurisprudencia consolidada ha resuelto en cada caso lo procedente, atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada supuesto. Como resumen de esa Jurisprudencia de la Sala apoyada por otra parte en la Doctrina del Tribunal Constitucional sobre la cuestión citaremos nuestra Sentencia de 2 de diciembre de 2005, recurso de casación núm. 4735/2003 en la que expusimos la misma doctrina “plasmada en la sentencia 142/2004, de 13 de septiembre , en la que se efectúa un resumen de ella, tal y como ha sido recogida en la STC 112/2004, de 12 de julio, con remisión a otras anteriores (SSTC 101/1996 , de 11 junio; 7/2001, de 15 de enero, FFJJ 4 y 5; y 24/2001, de 29 de enero, FJ 3), en los siguientes términos: “a) Debemos partir, en primer lugar, de un reconocimiento abstracto o general de la legitimación de los sindicatos para impugnar ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo decisiones que afecten a los trabajadores, funcionarios públicos y personal estatutario.

Como se afirmaba en la sentencia del Tribunal Constitucional 210/1994, de 11 de julio:

Los sindicatos desempeñan, tanto por el reconocimiento expreso de la Constitución (arts. 7 y 28 ) como por obra de los tratados i nternacionales suscritos por España en la materia (por todos, Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, art. 8 ó art. 5, parte II, Carta social europea), una función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores que, como ya ha sostenido la doctrina de este Tribunal, no descansa sólo en el vínculo de la afiliación, sino en la propia naturaleza sindical del grupo.

La función de los sindicatos, pues, desde la perspectiva constitucional, no es únicamente la de representar a sus miembros, a través de los esquemas del apoderamiento y de la representación del Derecho privado.

Cuando la Constitución y la Ley los invisten con la función de defender los intereses de los trabajadores, les legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun perteneciendo en puridad a cada uno de los trabajadores uti singulis, sean de necesario ejercicio colectivo, en virtud de una función de representación que el sindicato ostenta por sí mismo, sin que deba condicionar necesariamente su actividad a la relación de pretendido apoderamiento ínsita en el acto de afiliación, que discurre en un plano diverso del de la acción propiamente colectiva.

Por esta razón, es posible reconocer, en principio, legitimado al sindicato para accionar en cualquier proceso en que estén juego intereses colectivos de los trabajadores .

Queda así clara “la relevancia constitucional de los sindicatos para la protección y defensa, incluso jurisdiccional, de los derechos e intereses de los trabajadores.”

Ahora bien, desde la sentencia del Tribunal Constitucional 101/1996, de 11 de junio, se ha venido exigiendo que esta genérica legitimación abstracta o general de los sindicatos, reconducible a su relevancia constitucional, se proyecte de un modo particular sobre el objeto de los recursos que entablen ante los Tribunales mediante un vínculo o conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada. Y ello porque, según recordamos allí, citando de nuevo la sentencia del Tribunal Constitucional 210/1994, de 11 de julio, FJ 4 , cuando dice lo siguiente:

La función constitucionalmente atribuida a los sindicatos no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en que ésta pretenda hacerse valer

Se trata, en definitiva, de aplicar a estas personas jurídicas asociativas singulares la misma exigencia que se aplica a cualquier otra persona física o jurídica para reconocerle la posibilidad de actuar en un proceso: ostentar interés legítimo en él.

Por tanto, concluimos en la sentencia del Tribunal Constitucional 101/1996, de 11 de junio, la legitimación procesal del sindicato en el orden jurisdiccional contencioso- administrativo, en cuanto aptitud para ser parte en un proceso concreto o legitimatio ad causam, “ha de localizarse en la noción de interés profesional o económico.

Ese interés que ha de entenderse referido en todo caso a “un interés en sentido propio, cualificado o específico”

En definitiva, Interés que, doctrinal y jurisprudencialmente, viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial.

Por lo tanto, se mantenido la doctrina jurisprudencial con reiteración que para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que éste acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de lo que hemos denominado “función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores”

Por último, debe existir, además, un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc.) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado.

Eduardo Barrachina Juan

Magistrado por oposición de lo Contencioso-administrativo

Tribunal Superior de Justicia de Cataluña